Perustuslakivaliokunta
kiinnitti jo hallituksen sote-esityksen käsittelyssään erityisesti
tiettyihin ongelmakohtiin huomiotaan. Oikeuskansleri antoi oman
linjauksen hallituksen sote-esityksen valinnanvapausmallin
korjauksesta, joka hänen mielestään sopisi tehdä nk.
vastinemenettelyllä sosiaali- ja terveysvaliokunnassa. Tämän
jälkeen hallitus muokkasi oman vastineensa uudeksi esitykseksi
sotesta; tässä yhteydessä hallitus teki esitykseensä ainakin
seuraavia muutoksia:
Valinnavapauslakien
voimaan tulemista on tarkoitus myöhästyttää siten, että laki
valinnanvapaudesta tulisi vasta myöhemmin voimaan. Koska
perustuslakivaliokunta oli huolissaan myös ns. maakuntamallin
rahoituksen riittämisestä, rakensi hallitus esitykseensä
menoleikkurin sote-kustannusten vuosittaiselle kasvulle 0,9
prosenttiin. Tällä hetkellä kulut kasvavat kuitenkin 2,4
prosenttia vuodessa. Soten säästötavoitteita syövät
menoleikkurin löysääminen sekä mahdollisuuden antaminen budjetin
ylittämiseen. Hallituksen kaavailemalla maakuntamallilla ei
kuitenkaan olisi tarkoitus antaa maakunnille verotusoikeutta, josta
aiheutuisi taas maksajille – veronmaksajille – kovia
kustannuksia! Hallituksen tavoittelema 3 miljardin euron sote-säästö
on jo etukäteen arvioitu mm. professori Roope Uusitalon johtamassa
talouspoliittisessa arviointineuvostossa täysi epärealistiseksi ja
yltiöoptimistiseksi.
Hallituksen
esittämä valinnanvapausmalli saattaa nostaa yllättävällä
tavalla soten veronmaksajille aiheuttamia kustannuksia. Kuntien
takauskeskus on omissa laskelmissaan arvioinut, että
maakuntauudistus aiheuttaisi 80 – 400 miljoonaa euroa lisää
rahoituskustannuksia joka vuosi, jos huonoin skenario toteutuu.
Oikeusoppineet sekä korkein hallinto-oikeus ovat suositelleet
tekemään sotesta oikeusvarmuuden eli notifikaation Euroopan
komisiolle. Syy kustannusten nousuu on huomattavassa oikeudellisessa
ongelmassa, jossa maakunnille ja niiden liikelaitoksille siirtyville
lainoille ei voitaisikaan antaa valtiontakauksia suunnitellulla
tavalla. Voimassa oleva kuntien takausjärjestelmä notifoitiin
vuonna 2004 Euroopan komissiolle. Sen mukaan kuntien takauskeskus
takaa kuntien ja kuntayhtymien rahoituksen saannin. Käytännössä
takauskeskus takaa kuntien, eläkelaitos Kevan ja valtion omistaman
Kuntarahoituksen varainhankintaa. Nyt suunniteltu sote- ja
maakuntauudistus siirtäisi vähintään 3,5 miljardia kuntien
lainoja maakuntien sekä Maakuntien tilakeskuksen vastuulle, ja
näistä lainoista 1,5 miljardia olisi Kuntien tilakeskuksen
vastuulla ja suurin osa lopuista rahoista tulisi Euroopan
investointipankilta. Viime joulukuussa korkein hallinto-oikeus (KHO)
huomautti erityisesti julkisten sote-keskusten verokohtelusta ja
konkurssikelvottomuudesta. Notifiointi antaisi komissiolta varmuutta
siihen, sisältyykö lainsäädäntöömme tai muihin toimiin EU:ssa
kiellettyä valtiontukea. Julkisuudessa käydään lähes ainoastaan
keskustelua valinnanvapausmallista ja siitä, vääristääkö
sote-keskusten asema yksityisten yritysten kilpailua. Tältä
valtiontakaukselta on haluttu ummistaa silmät kokonaan.
Helsingin
yliopiston eurooppaoikeuden professori Juha Raition mielestä Kuntien
takauskeskus ei voi taata maakuntien rahoitusta ennen kuin EU
komissio on tutkinut tämän tilanteen eli onko takaus kiellettyä
valtiontukea. Professori Raitio perustaa näkemyksensä moniin
Euroopan tuomioistuimen ratkaisuihin. Vaarana olisi valtion
takauksessa yksityiselle yritykselle tai julkisen tahon
varainhankintaa varmistamatta, että tuet valuisivat kilpailua
vääristävästi kolmansille osapuolille. Yksi mahdollinen kilpailua
vääristävä tuki saattaisi olla Maakuntien tilakeskuksen saama
valtiontuki alihintaisina kiinteistöluovutuksina.
Valtiontakauksien
oikeudellinen pätevyys vaikuttaa suoraan siihen, mikä on taattavan
lainan riskitasapaino. Riskitasapaino taas vaikuttaa siihen, mikä
olisi rahoituksen hinta. Takauksessa on kyse sopimuksesta, jossa
takaaja ottaa vastatakseen toisen velvoitteet. Jos velallinen ei
pystyisi hoitamaan lainojaan velkojalle, niistä joutuisi vastuuseen
takaaja. EU:n vakavaraisuusasetukseen perustuen valtion takaamille
lainoille voidaan antaa pankkien taseissa nollariskipaino, jolloin
pankkien ei tarvitse varata lainkaan omaa pääomaa lainaa vastaan
sen riskittömyyden vuoksi. Koska pankin oma pääoma on aina
kustannuserä, on suuremman riskipainon laina aina pankille pienemmän
riskipainon lainaa kalliimpaa. Nollariskipainon saamiseksi täytyy
lainan kuitenkin täyttää aina kaksi ehtoa; takauksen eli ns.
luottosuojasopimuksen on oltava oikeudellisesti pätevä ja
täytäntöönpanokelpoinen. Professori Raition sekä Kuntien
takauskeskuksen käsityksen mukaan edellä mainitut ehdot eivät
täyty hallituksen esityksessä, jos valtiontakausta ei voida
notifioida komissiolle. Tämä johtaisi vääjäämättä siihen,
että pankit joutuisivat perimään maakunnille ja niiden
liikelaitoksille mahdollisesti myönnettävistä lainoista
merkittävästi suurempia korkoja.
Suomen
Pankin johtokunnan varapuheenjohtaja Marja Nykäsen mukaan
vastuullisen pankin on otettava huomioon luoton riskipaino sekä
siihen mahdollisesti liittyvä epävarmuus lainaa annettaessa, sillä
riskitaspaino on aina yksi lainan hinnoitteluun vaikuttava tekijä.
Vaarana on myös takauskeskuksen mahdollisesti antama kielletty
valtiontuki, jos oikeusvarmuutta ei ole etekäteen hankittu EU:n
notifioinnilla. Jälkikäteenkin takaus voidaan kumota. Esim. Korkein
hallinto-oikeus kumosi hiljan Juankosken kaupunginvaltuuston
osakeyhtiölle antaman takauksen, sillä se arvioi, että takauksessa
oli todellisuudessa kyse kielletystä valtiontuesta. Juuri siksi
nykyinen kuntatakausjärjestelmä notifioitiin Euroopan komissiolle
vuonna 2004.
Koska
vakavaraisuusasetus on aivan suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä,
on todella omituista, että lakiehdotuksen valmistelussa asia
sivuutetaan ongelmasta huolimatta. Mitä tämä kertoo virkamiesten
ja poliitikkojen kompetenssista? Suomen Pankin ja oikeusoppineiden
mukaan suomalaiset viranomaiset eivät voi tulkita EU:n
vakavaraisuussääntelyä itsekseen. Suomen Pankin johtokunnan
varapuheenjohtaja Marja Nykäsen mukaan jos valtiontakauksen
riskitasapainossa olisi jotakin epäselvää, pyynnön takauksen
tulkinnasta Euroopan pankkiviranomaiselle EBA:lle voisi tehdä lainaa
myöntävä liikepankki. Euroopan komissio voi notifikaation
perusteella ottaa myös kantaa vakavaraisuussääntelyyn, mutta
lopullisen sekä oikeudellisesti sitovan tulkinnan asiasta tekee
Euroopan neuvoston tuomioistuin. Suomen Pankki tai Euroopan
keskuspankki saattaisi joutua ottamaan kantaa valtiontakauksen
pätevyyteen, jos joku pankki hakisi niistä vakuudellista
rahoitusta, jonka vakuutena olisi valtiontakaus. Siinä tapauksessa –
jos siis ilmenee, että lainan takauksessa on oikeudellista
epäselvyyttä eikä vakuuskriteerit täyty – liikepankin on
tarjottava lainan turvaksi jotain muuta vakuutta.
Liikepankkien
mielenkiintoa rahoittaa em. lainoja vähentää ratkaisevasti se, jos
maakuntien ja niiden liikelaitoksien lainojen vakuutena ei voi
käyttää keskuspankkirahoitusta. Nykyinen hallitus ei halua
lähettää sotea koskevaa lakiehdotustaan EU komission
tutkittavaksi, koska silloin tavoiteltu ja vaalikauden tärkein
lakihanke saattaisi viivästyä jälleen. Hallituksen keksimä
perustelu toiminnalleen on, että uusi sote ei olisi taloudellista
toimintaa. Jos siis uusi sotejärjestelmä ei olisi taloudellista
toimintaa, ei valtiontukikaan olisi silloin kiellettyä, koska
julkinen ja yksityinen eivät kilpailisi. Oikeustieteilijöiden
tulkinnan mukaan taas hallituksen tulkinta on aivan liian
yksinkertainen. Oikeampi tulkinta on; se ei ole yksin kumpaakaan,
vaan se on molempia. Esim. vaativa erikoissairaanhoito julkisen
sektorin suorittamana tuskin on taloudellista toimintaa, mutta
kilpailtu terveydenhuollon sektori taas selvästi on taloudellista
toimintaa. Tämän näkemyksen puolesta puhuu myös Korkeimman
hallinto-oikeuden helmikuussa 2018 antama ratkaisu kiireettömien
potilaiden siirtokuljetusten kuuluvan taloudellisen toiminnan
piiriin.
Hus
(Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri) ei saanut tarjota
siirtokuljetuksia ulkopuolisille asiakkaille sekä Husin
jäsenkunnille ottamatta huomioon EU:n valtiontukisääntöjä. Turun
yliopiston eurooppaoikeuden professori Jukka Snellin mukaan on
tärkeää ymmärtää, että muuttamalla nykyistä
terveydenhoitojärjestelmää vielä enemmän markkinaehtoiseksi sote
lähenee koko ajan taloudellista toimintaa, jolloin asiaan täytyy
saada alkuvaiheessa varmistus EU:n komissiolta. Professori Jukka
Snellin mukaan soteen on sisäänrakennettu monia oikeudellisesti
hyvin kyseenalaisia valtiontukielementtejä.
Pääministeri
Juha Sipilän hallitus on ilmoittanut tavoittelevansa parhaillaan
eduskunnan käsittelyssä olevalla sote-uudistuksella noin kolmasosaa
hallituksen pyrkimyksestä kuroa julkisen talouden kestävyysvajetta
umpeen 10 miljardilla eurolla. Soten hallitus katsoo säästävän 3
miljardia kymmenen vuoden aikana. Vaikka tähän säästöön on
suhtauduttu muualla hyvin epäillen, hallitus on antanut vain hyvin
nuivasti tietoa sote-uudistuksen vaikutuksista valtion- ja
kuntatalouteen. Tänä vuonna valtionvarainvaliokunta on lausunut
asiasta, ”ettei uudistuksen vaikutuksista ole kokonaisarviota, ei
edes eri skenaarioiden tasolla”.
Perjantaina
14.12.2018 julkaisi Kuntaliiton apulaisjohtaja Reijo Vuorento tähän
mennessä mahdollisesti kattavimman laskelman asiasta: vuositasolla
menot lisääntyisivät nykyiseen verrattuna noin miljardilla
eurolla. Tämä johtaisi Reijo Vuorennon mukaan siihen, että
julkisen puolen talouden tasapainoa jouduttaisiin leikkaamaan
kunnille suunnatuilla valtion tukitoimenpiteillä. Tämä taas saisi
aikaan kovia paineita korottaa verotusta ja teettäisi
sopeutustoimenpiteitä samanaikaisesti kun kuntien mahdollisuudet
vastata kasvaviin investointipaineisiin huonontuisivat merkittävästi.
Kuntaliiton laskelman mukaan valtion kustannuksia kasvattaa mm. se,
että yhteiskunnan rahoitusvastuu kasvaisi moninkertaiseksi
verrattuna nykyiseen, kun nykyinen henkilöasiakkaille maksettava
Kela-korvauksiin pohjaava sairaanhoito korvattaisiin täysin uudella
järjestelmällä.
Yksityislääkärien
ja suunhoidon palkkioita sekä muusta hoidosta asiakkaat maksoivat
vuonna 2016 miljardi euroa ja Kela korvasi näistä hoidoista 158
miljoonaa euroa eli Kela-korvaus oli 15,8 prosenttia
asiakasmaksuista. Valtion tuki nousisi sote-järjestelmässä 80
prosenttiin, jolloin asiakasmaksujen osuus olisi 20 prosenttia. Yksin
tämä muutos nostaisi sote-kustannuksia vuodessa 640 miljoonaa euroa
verrattuna nykyisin toimivaan järjestelmään. Laskelma nojaa myös
olettamaan, että työterveyshuolto korvautuisi suurelta osin
nykyistä kalliimmilla sote-järjestelmän palveluilla.
Lisäkustannuksia toisivat myös palkkakustannusten yhteen
sovittaminen sekä investointikustannusten nousu. Laskelma ei ota
huomioon sitä, että sote-uudistus myös arvatenkin lisäisi
terveyspalvelujen kysyntää ja volyymia.
Sipilän
hallituksen tavoittelema 3 miljardin euron säästö kymmenen vuoden
aikana ei Kuntaliiton laskelman mukaan ole millään lailla
realistinen. Apulaisjohtaja Reijo Vuorennon esittämässä
laskelmassa sotemenot kasvavat nykyisestä miljardin vuodessa, siis
10 miljardia 10 vuodessa.